Bail Out Century Dari Perspektif Ekonomi Dan Keuangan Negara

0
24
grafik1

Sejatinya, Bank Century tidak masuk kategori “too big too fail”. Namun, sejak kasus bail out terjadi, kini Century telah memunculkan dampak “sistemik” bagi perpolitikan kita. Situasi ini, tentunya tidak terpikirkan sebelumnya oleh para pengambil kebijakan, ketika bail out Century diputuskan. Padahal, dalam berbagai kesempatan waktu itu, otoritas ekonomi kita begitu antusias menjelaskan ke pasar tentang langkah-langkah antisipasi yang telah diambil dalam menghadapi krisis keuangan global tahun 2008.

Dan salah satu langkah antisipasi yang disampaikan untuk meyakinkan pelaku pasar itu adalah penerbitan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Nomor 4/2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan (JPSK),15 Oktober 2008. Namun sayang, Perppu JPSK justru kini menjadi pangkal masalah dan akhirnya menyeret para pengambil kebijakan bail out Century masuk ke dalam situasi “sistemik” politik.

Mungkin hal inilah yang menimbulkan suasana kebatinan mendalam dari pejabat otoritas kita saat ini. Kebijakan antisipasi yang dulu diandalkan, ternyata kini harus dibayar dengan perlakuan politik, yang kira-kira menurut otoritas kita, tidak adil. Seolah-olah, dimata politik, penghargaan atas seluruh upaya otoritas sama sekali tidak ada harganya. Terlebih lagi, setelah tahun 2008, situasi ekonomi dan keuangan kita relatif membaik, khususnya sejak kuartal III 2009.

Perbandingan Krisis 1997/98 Versus Krisis 2008
Terdapat pendapat yang mengatakan bahwa dalam situasi krisis, sekecil apapun banknya, bisa menimbulkan dampak yang bersifat sistemik. Dan sekuat apapun banknya, bila mengalami kesulitan likuiditas yang parah pasti akan ambruk. Dalam konteks ini, sekalipun kecil, ketika krisis terjadi likuidasi Century bisa menimbulkan dampak sistemik, seperti yang terjadi ketika likuidasi 16 bank kecil pada 1 November 1997.

Penulis berpendapat, sekalipun ada benarnya, namun argumentasi ini tidak bisa dijadikan justifikasi setiap krisis. Sebab, tidak semua krisis bersifat sistemik. Indonesia tidak hanya pada tahun 1997/98 pernah mengalami krisis. Pada awal 1990/91, kita juga pernah mengalami krisis. Pertanyaannya, apakah krisis ekonomi 1990/91 bersifat sistemik? Hingga kini, belum ada kajian yang menyatakan bahwa krisis pada awal 1990/91 bersifat sistemik. Saat ini, ukuran krisis yang dapat dibenarkan bersifat sistemik adalah krisis 1997/98, sehingga banyak dijadikan acuan.

Untuk melihat apakah bail out Century memiliki argumentasi kuat secara ekonomi, ada baiknya kita melihat komparasi situasi ekonomi antara ketika krisis 1997/98 dan krisis 2008. Biasanya, indikator yang digunakan untuk melihat adanya tekanan terhadap pasar keuangan kita adalah nilai tukar, IHSG, cadangan devisa, uang beredar, inflasi, dan indikator perbankan.

Berdasarkan Grafik 1: terlihat bahwa ketika krisis 1997/98 baru dimulai, yaitu Agustus 1997,  kurs Rupiah terdepresiasi lebih dari 10 persen yang lalu menyebabkan BI melakukan perubahan rezim nilai tukar dari fixed rate menjadi floating rate. Setelah likuidasi 16 bank, kurs Rupiah semakin terdepresiasi. Sedangkan, pada Oktober-November 2008, kurs Rupiah juga mengalami depresiasi lebih dari 10 persen (Lihat Grafik 2). Seiring dengan melemahnya kinerja Rupiah, IHSG juga ikut melemah. Penurunan IHSG antara krisis 1997/1998 dengan krisis 2008 tersebut relatif sama, yaitu mengalami penurunan di atas 30 persen.

grafik1
Sumber: Bloomberg, Diolah

grafik2

Dilihat dari indikator cadangan devisa dan uang beredar, terlihat adanya perbedaan mencolok antara situasi menjelang krisis 1997 dengan krisis 2008. Berdasarkan Grafik 3, terlihat bahwa krisis 1997 ditandai dengan terjadinya pertumbuhan cadangan devisa negatif dan peningkatan permintaan uang beredar sehingga menimbulkan tekanan pada keseimbangan nilai tukar. Kondisi inilah yang menyebabkan Rupiah terus merosot. Sedangkan, pada akhir 2008, juga terjadi pertumbuhan cadangan devisa negatif, namun laju permintaan uang beredar masih positif dengan kecenderungan menurun. Sehingga, kondisi 2008 ini tidak sampai menyebabkan tekanan keseimbangan nilai tukar sebesar yang terjadi pada tahun 1997/1998 (Lihat Grafik 4).

grafik3grafik4

Dari sisi indikator inflasi, hal yang sama juga terlihat. Berdasarkan Grafik 5, terlihat bahwa tekanan inflasi menjelang dan sesudah likuidasi 16 bank pada 1 November 1997, terlihat sangat tinggi. Sedangkan tekanan inflasi menjelang bail out Century, sekalipun meningkat, tekanannya jauh di bawah tahun 1997 (Lihat Grafik 6).

grafik5
grafik6

Perkembangan suku bunga perbankan sebelum krisis 1997/1998 dengan krisis 2008 juga tampak mencolok perbedaannya. Berdasarkan Grafik 7, terlihat bahwa tekanan suku bunga perbankan, baik suku bunga SBI, suku bunga Kredit Investasi (KI), Kredit Modal Kerja (KMK), pada sebelum krisis 1997 sangat tinggi. Dan meningkat lagi secara dratis pada 1998, dimana SBI 1 bulan mencapai 70,81 persen. Suku bunga SBI juga lebih tinggi dibanding suku bunga KI dan KMK.

Situasi ini menyebabkan, bank lebih suka menaruh dananya pada SBI dibandingkan menyalurkan kredit. Kondisi ini, berbeda dengan situasi tahun 2008. Sekalipun terjadi peningkatan suku bunga, namun tekanan suku bunga perbankan tidak setinggi krisis 1997/98. Disamping itu, sekalipun meningkat, suku bunga SBI juga masih lebih rendah dibanding suku bunga KI dan KMK, sehingga tidak mengurangi minat bank menyalurkan kredit (Lihat Grafik 8). 

grafik7

grafik8

Berdasarkan analisis di atas, terlihat bahwa situasi krisis pada tahun 2008 memang berbeda dibandingkan krisis tahun 1997/98. Bila menggunakan ukuran ”sistemik”, situasi krisis 1997/98 jauh lebih sistemik dibandingkan krisis tahun 2008. Namun, kami (pengamat) tidak berada dalam posisi sebagai pengambil kebijakan. Oleh karenanya, karena argumentasi bail out Century didasarkan pada alasan bisa menimbulkan krisis sistemik, tentunya memang harus ditelaah secara objektif bagaimana ukuran sistemik yang dipakai tersebut. Kita juga tidak tahu bagaimana suasana psikologis yang terjadi ketika bail out Century diputuskan. Patut diduga bahwa krisis 1997/98 masih menghantui para pengambil kebijakan kita waktu itu.

Bawa Perppu JPSK Ke MA Atau MK
Untuk menentukan kebijakan bail out  Century, yang kini sudah masuk wilayah politik, tepat atau tidak tepat, Pansus DPR RI tidak bisa hanya mengandalkan judgement ekonomi. Karena Pansus adalah lembaga politik, semestinya mendasarkan keputusannya pada judgement hukum. Sayangnya payung tersebut juga tidak ada. Meski UU BI, sejak 2004 telah mengamanatkan agar kita memiliki UUJPSK, ternyata hingga kini tidak berhasil diwujudkan Pemerintah dan DPR. Sementara itu, Perppu JPSK inisiatif Pemerintah, kini tidak jelas kedudukannya untuk menjustifikasi kelayakan bail out Century.

Perlu diketahui bahwa bail out Century bermula dari penetapan Century sebagai bank gagal sistemik. Penetapan ini didasarkan pada Perppu JPSK. Penulis berpendapat, secara hukum penetapan Century sebagai bank gagal sistemik yang kemudian berimplikasi pada bail out tahap pertama sebesar Rp632 milyar adalah sah, karena didasarkan pada Perppu JPSK yang diakui dalam hukum ketatanegaraan kita. Sayangnya, Perpu JPSK hanya berlaku 3 bulan.  Terlebih lagi, pada Sidang Paripurna 18 Desember 2008, DPR dikabarkan juga tidak menyetujui Perppu JPSK. Akibat ketidakpastian hukum inilah yang kini menimbulkan komplikasi hukum atas bail out Century pada empat tahap selanjutnya hingga mencapai Rp6,7 trilyun.

Penulis melihat bahwa penyelesaian secara politik bail out Century ini akan cepat selesai bila telah ada kejelasan status Perppu JPSK. Bila Perppu JPSK dinyatakan sah, keputusan bail out Century pada periode bail out tahap keempat, secara politik juga sah dan berarti Pansus DPR harus menghentikan penyelidikannya. Sedangkan, bila Perppu JPSK dinyatakan tidak sah, pengambil kebijakan bail out Century  wajib mempertanggungjawabkannya secara politik. Sementara kasus pidana dan korupsinya, biarlah aparat hukum yang menanganinya.
Dalam hal ini, penulis mengusulkan agar Pemerintah, BI, dan DPR meminta pendapat hukum ke institusi hukum tertinggi (Mahkamah Agung/MA atau Mahkamah Konstitusi/MK). Bila keputusan hukum ini keluar, akan semakin jelas bagaimana bentuk penyelesaian bail out Century, baik secara politik dan hukum.

Dana Bail Out Century Bagian Keuangan Negara
Isu lain yang juga krusial adalah status dana yang digunakan Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) untuk mem-bail out Century. Sebagian berpendapat bahwa dana bail out Century bukan bagian keuangan negara, karena dibayarkan dari hasil premi nasabah. Sebagian yang lain berpendapat bahwa dana LPS adalah bagian keuangan negara.

Untuk menentukan dana LPS itu bagian dari keuangan negara atau tidak, kita bisa mengambil analogi BUMN. BUMN adalah perusahaan milik negara yang modalnya berasal dari APBN yang dipisahkan. Menurut UU Keuangan Negara, BUMN adalah bagian dari keuangan negara yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. Jadi, sekalipun dana yang digunakan untuk kegiatan investasi (misalnya: BUMN Asuransi) berasal dari dana nasabah, institusi BUMN adalah bagian dari keuangan negara. Itulah sebabnya, institusi hukum dapat menetapkan status korupsi bila aktivitas investasi BUMN dilakukan dengan melanggar ketentuan.

Analogi yang terjadi di BUMN ini sesungguhnya sama dengan LPS. Cara kerja LPS itu mirip dengan BUMN Asuransi. Dimana, LPS menerima premi nasabah dan menginvestasikannya dalam jenis-jenis investasi, termasuk penyertaan modal sementara (PMS) ke Century. Jika ternyata dalam kegiatan investasi LPS tersebut terdapat kerugian negara, institusi hukum dapat menetapkan adanya unsur korupsi, bila kerugian investasi ini dilakukan karena melanggar ketentuan. Terlebih lagi, status hukum LPS bukanlah badan hukum berbentuk Perseroan Terbatas (PT), sebagaimana BUMN, tetapi masih menggunakan sistem APBN.

Kesimpulannya, terlepas dari sistemik dan tidak sistemik, polemik bail out Century sejatinya berasal dari ketidakjelasan status Perppu JPSK. Oleh karenanya, sebelum penyelesaian kasus Century ini berlarut, sebaiknya Perppu JPSK perlu mendapat klarifikasi dari institusi hukum tertinggi (MA/MK) terkait dengan keabsahannya atas penggunaannya dalam mem-bail out Century.***

Oleh Sunarsip (Ekonom Kepala The Indonesia Economic Intelligence)
Dimuat REPUBLIKA, dalam Rubrik Khusus “Century Sistemis”, Kamis, 7 Januari 2010