Catatan RAPBN 2012: “Menuju Fiskal Yang Pro Growth?”

0
14

 Pemerintah telah mengumumkan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2012. Kesan pertama muncul ketika membaca RAPBN 2012 adalah RAPBN ini lebih komprehensif dan lebih detil dibandingkan APBN tahun-tahun sebelumnya. Pemerintah tampaknya ingin menampilkan pesan bahwa APBN lebih transparan terkait dengan posisi fiskal kita. Sebagai misal, RAPBN 2012 membahas detil anggaran setiap kementerian dan lembaga negara, tak terkecuali DPR. RAPBN 2012 juga menampilkan secara informatif tentang postur anggaran daerah (APBD). Tentunya, ini perlu diapresiasi karena pemerintah mengajak publik agar dapat memahami secara utuh posisi fiskal kita.

APBN Kita: Pro Growth?

Berdasarkan RAPBN 2012 tersebut, penulis berkesimpulan bahwa APBN kita sejatinya belum sepenuhnya mendukung pencapaian tema yang selalu diusung pemerintah: pro growth. Untuk membuktikan kesimpulan ini, analisis berikut akan menjelaskannya.

Pertama, Belanja Pemerintah Pusat (BPP) masih didominasi Belanja Pegawai. Sebagai misal, pada APBN-P 2011, komponen Belanja Pegawai mencapai Rp182,9 trilyun atau 20,14% dari BPP. Kecenderungannya pun terus meningkat. Bila pada 2006, porsi Belanja Pegawai terhadap PDB sebesar 2,2%, pada 2011 mencapai 2,5% terhadap PDB. Sementara itu, sekalipun trenya terus meningkat, pangsa Belanja Modal terhadap BPP hanya 15,5% terhadap BPP. Sementara itu, pada RAPBN 2012, komposisi Belanja Pegawai terhadap BPP justru meningkat menjadi 22,6%, sekalipun Belanja Modal juga meningkat menjadi 17,6%.

Kedua, pada dasarnya BPP dibagi ke dalam dua kelompok: Belanja Kementerian/Lembaga (KL) dan Belanja Non Kementerian/Lembaga (Non KL). Belanja KL adalah belanja yang dikelola langsung oleh kementerian/lembaga, baik Belanja Pegawai, Belanja Barang, dan Belanja Modal. Sedangkan, Belanja Non KL adalah belanja yang dikelola oleh Kementerian Keuangan yang dipergunakan untuk membiayai kegiatan yang sifatnya terpusat, seperti subsidi dan pembayaran utang pemerintah.

Dalam RAPBN 2012, komposisi Belanja Non KL ternyata lebih besar dibandingkan Belanja KL. Padahal, Belanja KL sejatinya lebih memberikan manfaat lebih besar dibandingkan Belanja Non KL. Belanja KL dipergunakan untuk kegiatan konsumsi dan investasi pemerintah yang dapat memberikan efek langsung terhadap pertumbuhan ekonomi. Sementara itu, Belanja Non KL justru sebagian dinikmati oleh luar negeri (seperti pembayaran bunga utang pemerintah), sedangkan subsidi sesungguhnya kurang produktif.

Dalam RAPBN 2012, dari total BPP sebesar Rp954,1 trilyun, alokasi Belanja KL mencapai Rp476,6 trilyun atau 49,95% dari BPP, sedangkan Belanja Non KL mencapai Rp477,5 trilyun atau 50,05% dari BPP. Dari total Belanja Non KL sebesar Rp477,5 trilyun, pembayaran bunga utang pemerintah mencapai Rp123,07 trilyun atau 12,9% dari BPP dan subsidi mencapai Rp208,9 triliun atau 21,9% dari BPP, dimana subsidi BBM mencapai Rp123,6 trilyun. Dengan kata lain, sekitar 34,8% dari BPP sejatinya bukan merupakan anggaran yang dapat memberikan kontribusi maksimal terhadap pertumbuhan ekonomi.

Ketiga, kondisi yang lebih memprihatinkan justru terjadi di daerah. Perlu diketahui, dari total Belanja Negara, setiap tahunnya sekitar 30% dialokasikan ke daerah dalam bentuk transfer. Dalam RAPBN 2012 ini, dari total Belanja Negara sebesar Rp1.418,5 trilyun, sebesar Rp464,4 trilyun atau sekitar 32,74% dari Belanja Negara dialokasikan ke daerah.

Sayangnya, kualitas penyerapan anggaran daerah sangat rendah. Sebagian besar APBD dipergunakan untuk membiayai operasional, seperti Belanja Pegawai. Sementara alokasi Belanja Modal untuk menggerakkan perekonomian daerah justru sangat rendah. Sehingga, tidak mengherankan kini desentralisasi fiskal banyak digugat karena hanya membebani anggaran negara. Sebagai misal, pada APBD Propinsi 2011, komposisi masing-masing belanja terhadap APBD adalah Belanja Pegawai (24,7%), Belanja Barang (26,3%), Belanja Modal (20,7%), dan Lainnya (28,2%).

Kondisi yang lebih memprihatinkan justru terjadi di tingkat Kabupaten/Kota. Pada APBD 2011, komposisi Belanja Pegawai justru mencapai 51,1% dari total APBD Kabupaten/Daerah seluruh Indonesia. Sementara itu, Belanja Barang sebesar 18,2%, sedangkan Belanja Modal hanya 22,5%.

Berdasarkan analisis APBN di atas (baik di tingkat pusat dan daerah), APBN kita tampaknya masih sulit untuk membawa perekonomian kita keluar dari perangkap (trap) pertumbuhan ekonomi rendah. Oleh karenanya, bila tidak ada perubahan mendasar terhadap kebijakan fiskal kita, rasanya sulit perekonomian Indonesia bisa tumbuh di atas 7%, sebagaimana yang cita-citakan dalam Master Plan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI) 2011-2025.

Strategi Fiskal Ke Depan

MP3EI 2011-2015 telah mencanangkan suatu “gerakan” mewujudkan pertumbuhan ekonomi tinggi (pro growth). Tentunya, untuk mewujudkan “gerakan” ini, kebijakan fiskal harus menopangnya. Caranya, APBN harus mampu menjadi komponen investasi nasional. Pengalaman negara-negara yang berhasil mencapai pertumbuhan tinggi, karena mereka berhasil menjaga investasi di level tinggi. India dan China, misalnya, memiliki rasio investasi terhadap PDB sekitar 40% per tahun. Sementara, Indonesia baru mencapai 30% pada tahun 2009. Itu pun dengan tingkat pertumbuhan yang relatif rendah.

Suatu studi menunjukkan bahwa untuk mencapai target pertumbuhan ekonomi sebesar 7-9% dibutuhkan dana investasi dari pemerintah (APBN) sekitar Rp240 trilyun per tahun. Mampukah APBN kita mengalokasikan Belanja Modal sebesar ini? Tentu mampu, sepanjang ada perubahan kebijakan mendasar dalam fiskal kita. Setidaknya, penulis mencatat tiga hal yang perlu dilakukan terkait kebijakan fiskal kita. Pertama, pemerintah harus berani melakukan reformasi reformasi birokrasi, seperti pemangkasan birokrat secara signifikan, baik di pusat dan daerah. Tanpa langkah ini, rasanya sulit APBN kita bergerak ke pro investasi dan pro grwoth.

Kedua, pemerintah harus konsisten menjalankan kebijakan fiskal yang pro productive budget, sekalipun tidak populer. Sebagai misal, pemerintah berkomitmen untuk mengurangi beban subsidi BBM secara bertahap. Komitmen ini telah terlihat pada APBN 2009, dimana subsidi BBM hanya mencapai Rp45 trilyun, jauh di bawah APBN 2008 (Rp139,1 trilyun), APBN 2007 (Rp83,8 trilyun, dan APBN 2006 (Rp64,2 trilyun). Sayangnya, komitmen ini tidak berhasil dijaga. Pada APBN 2010, subsidi BBM meningkat lagi menjadi Rp82,4 trilyun, APBN 2011 sebesar Rp129,7 trilyun, dan pada RAPBN 2012 mencapai Rp123,6 trilyun.

Terlihat bahwa kebijakan alokasi fiskal kita masih relatif lebih berat di sektor yang tidak produktif (cenderung konsumtif) dengan memperbesar subsidi BBM. Seandainya kebijakan fiskal kita dapat konsisten mengurangi subsidi BBM, tentunya akan terdapat alokasi anggaran yang lebih besar untuk belanja modal yang lebih produktif.

Ketiga, pemerintah harus mengupayakan pengurangan utang pemerintah secara signifikan untuk mengurangi beban pembayaran cicilan pokok dan bunga utang pemerintah yang setiap tahun meningkat. Jika berhasil mengupayakan ini tentunya, APBN kita bisa lebih fleksibel dalam mengalokasikan anggarannya untuk membiayai kegiatan produktif. ***

*Analisis ini dimuat oleh Koran Tempo, Kamis, 25 Agustus 2011. Sunarsip adalah Ekonom Kepala The Indonesia Economic Intelligence (IEI), Jakarta