Hedging Dan Upaya Sistemik Menjaga Kesehatan Fiskal*

0
77

Kesehatan fiskal atau yang sering diterjemahkan sebagai fiskal yang kesinambungan (fiscal sustainability) adalah salah satu kunci bagi stabilitas makro ekonomi. Salah satu syarat terwujudnya fiscal sustainability adalah adanya keseimbangan primer (primary balance) yang surplus. Sedangkan keseimbangan primer merupakan selisih antara anggaran penerimaan dan pengeluaran di luar bunga dan cicilan utang.

Awal Mei lalu, S&P telah mengoreksi outlook utang Indonesia dari positive ke stable (lebih rendah) dengan tetap mempertahankan sovereign rating kita di level BB+ (satu level di bawah investment grade). Salah satu alasan S&P menurunkan outlook kita adalah adanya masalah fiskal yang berpotensi membahayakan kesehatan fiskal kita.

Dalam beberapa tahun terakhir ini, kita memang memiliki masalah dengan kesehatan fiskal kita. Keseimbangan primer kita telah mulai defisit, suatu kondisi yang harusnya tidak boleh terjadi. Pada 2011, keseimbangan primer masih surplus Rp8,9 triliun. Namun, pada 2012, keseimbangan primer kita defisit Rp45,5 triliun. Kondisi inilah yang menyebabkan defisit APBN 2012 tembus di atas 2% terhadap PDB.

Kita tahu bahwa penyebab tingginya defisit keseimbangan primer pada 2012 adalah realisasi belanja negara yang melonjak, khususnya subsidi energi yang mencapai Rp306,5 triliun (naik 151% dari Rp202,4 triliun di APBN-P 2012). Peningkatan subsidi energi disebabkan melonjaknya subsidi BBM yang mencapai Rp211,9 triliun atau kelebihan 154,2% dari pagu Rp137,5 triliun dan subsidi listrik mencapai Rp94,6 triliun atau kelebihan 145,6% dari pagu Rp65 triliun.

Diperkirakan, di tahun 2013 ini, bila tidak ada pengendalian konsumsi BBM bersubsidi, beban subsidi BBM akan mengalami pembengkakan. Dalam APBN 2013, kuota BBM bersubsidi mencapai 46 juta KL senilai Rp193,8 triliun. Namun, hingga akhir Maret 2013, konsumsi BBM bersubsidi telah mencapai 10,74 juta KL atau 100,6% dari kuota yang ditetapkan. Nah, kondisi inilah yang mendorong S&P (juga Moody’s) memberikan “peringatan” kepada pemerintah agar segera menyelesaikan masalah subsidi BBM ini, karena dinilai berpotensi mengganggu kesehatan fiskal.

Pemerintah pada Mei 2013 ini mengajukan revisi atas APBN 2013. Revisi diperlukan agar APBN 2013 menjadi lebih sehat, merealokasi anggaran (termasuk subsidi BBM) ke pos-pos yang lebih tepat, termasuk melakukan efisiensi belanja di Kementerian/Lembaga. Namun, saya berpendapat bahwa revisi APBN tersebut belumlah merupakan upaya sistemik untuk menyehatkan fiskal kita.

Risiko Fiskal dan Hedging

Perlu diketahui bahwa pemerintah sesungguhnya telah mengetahui berbagai risiko fiskal yang berpotensi mengganggu kesehatan fiskal kita. Di luar asumsi pertumbuhan ekonomi, APBN kita terpengaruh dengan risiko fiskal yang bersumber dari fluktuasi nilai tukar Rupiah dan harga minyak mentah. Depresiasi nilai tukar Rupiah memiliki dampak pada semua sisi APBN. Secara agregat, depresiasi Rupiah akan memberikan efek negatif terhadap APBN. Berdasarkan analisis sensitivitas, pada APBN 2013, apabila nilai tukar Rupiah rata-rata per tahun terdepresiasi Rp100 dari yang diasumsikan, maka tambahan defisit pada APBN 2013 diperkirakan berada pada kisaran Rp1,05 triliun hingga Rp1,32 triliun.

Rupiah kita dalam dua tahun terakhir mengalami depresiasi yang cukup siginifikan. Pada 2011, Rupiah terdepresiasi Rp79/USD dan tahun 2012 sebesar Rp200/USD dibanding asumsi APBN. Hingga kuartal I 2013 ini, rata-rata nilai tukar Rupiah mencapai Rp9.680/USD, terdepresiasi Rp380/USD dari asumsi APBN 2013 sebesar Rp9.300/USD.

Sama halnya dengan nilai tukar Rupiah, perubahan harga minyak juga mempengaruhi pada semua sisi APBN. Namun, sebagai negara net oil importer, terjadinya kenaikan harga minyak mentah di atas asumsi yang ditetapkan, justru menimbulkan tambahan defisit APBN. Berdasarkan analisis sensivititas, apabila rata-rata ICP (Indonesia Crude Price) lebih tinggi USD1 per barel dari angka yang diasumsikan, maka tambahan defisit pada APBN 2013 diperkirakan berada pada kisaran Rp0,33 triliun hingga Rp0,68 triliun.

Sayangnya, sejak 2007, ICP hanya sekali berada di bawah asumsi APBN, yaitu pada APBN 2010, itupun selisihnya tipis USD-0,60 per barel. Selebihnya, realisasi ICP selalu di atas asumsi APBN, yaitu selisih sebesar USD9,70 (2007), USD2,0 (2008), USD0,6 (2009), USD16,5 (2011), dan USD15,0 (2012). Sementara itu, hingga kuartal I 2013, rata-rata ICP mencapai USD111 per barel, atau USD11 di atas asumsi APBN 2013 sebesar USD100 per barel.

Persoalannya, pemerintah memang telah berhasil mengindentifikasi berbagai risiko yang berpotensi mengganggu kesehatan fiskal. Sayangnya, dalam hal mitigasi risiko, pemerintah terlihat masih lemah. Kita sudah mengetahui bahwa Rupiah cenderung melemah. Terlebih lagi, neraca perdagangan kita kini mengalami defisit. Kita juga mengetahui bahwa ICP trennya menguat. Pertanyaannya, adakah upaya sistemik dari pemerintah untuk membentengi APBN kita dari pengaruh negatif yang timbul dari berbagai risiko tersebut?

Di dalam manajemen risiko, ketika kita telah berhasil mengindentifikasi suatu risiko, maka langkah terpenting selanjutnya adalah mitigasi risikonya. Nilai tukar dan ICP masuk dalam kategori risiko pasar. Biasanya, upaya mitigasi risiko pasar, salah satunya adalah dengan melakukan lindung nilai (hedging). Hedging tidak hanya untuk melindungi APBN dari pengaruh depresiasi nilai tukar Rupiah, tetapi juga terhadap pengaruh pergerakan harga minyak.

Sayangnya, pemerintah belum satupun melakukan hedging terhadap pos-pos APBN yang berpotensi merugi akibat risiko pasar tersebut. Padahal, dalam skala mikro, kewenangan pemerintah untuk melakukan hedging sudah diberikan UU. Sebagai contoh, di dalam Pasal 26 UU APBN 2013 ditegaskan bahwa pemerintah dapat melakukan hedging dalam rangka pengendalian risiko pembayaran utang. Kemudian, dalam rangka memberikan kepastian hukum bagi pemerintah, UU juga telah memberikan jaminan bahwa kewajiban yang timbul dari transaksi hedging tersebut bukan merupakan kerugian keuangan negara. Sayangnya, meski UU APBN telah memberikan mandat, pemerintah hingga kini belum melakukan hedging tersebut.

Sekarang pertanyaannya adalah bagaimana muatan RAPBN-P(erubahan) 2013 yang diajukan pemerintah ke DPR tersebut? Apakah hanya sebatas mengubah asumsi makro ekonomi, postur APBN, dan kebijakan kenaikan harga BBM plus skema bantuan langsung sementara masyarakat (BLSM) saja? Bila ternyata hanya sebatas itu hasilnya, saya kira terlalu sayang pikiran dan tenaga yang telah dikeluarkan pemerintah. Karena, hasil dari revisi APBN tersebut baru sebatas perubahan teknis, belum menyentuh kebijakan yang sistemik dan strategis.

Mudah-mudahan, dalam pembahasan RAPBN-P 2013 akan berkembang pemikiran baru, baik dari pemerintah maupun DPR, tentang pentingnya membangun sistem pengamanan fiskal secara sistemik. Sehingga, klausul hedging dalam skala yang lebih luas bisa muncul dalam UU APBN-P 2013. Sudah saatnya kita bertindak out of the box. Bila tidak, akan terlalu banyak energi yang kita habiskan, sementara hasilnya tidak sebanding dengan energi yang kita keluarkan.***

*Analisis ini dimuat oleh Bisnis Indonesia, Senin, 13 Mei 2013