Kelemahan Manajemen Utang Pemerintah

0
63

Kementerian Keuangan melalui Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang telah mengeluarkan buku statistik posisi utang pemerintah per Mei 2010. Berdasarkan buku statistik tersebut, diketahui bahwa per 30 April 2010 total utang pemerintah pusat mencapai US$176,21 milyar atau sekitar Rp1.588 trilyun. Rasio utang pemerintah terhadap PDB (debt ratio) mencapai 25%. Komposisi utang pemerintah adalah 64% berbentuk Surat Utang Negara (SUN) dan 36% berbentuk pinjaman luar negeri.

Rasio utang ini tergolong rendah. Sebagai perbandingan, rata-rata rasio utang pemerintah negara-negara G-20 mencapai 72,5%. Rata-rata rasio utang negara-negara maju yang tergabung dalam G-20 (advanced G – 20 countries) mencapai 93,2% dan emerging market G-20 countries mencapai 37,2%. Rendahnya rasio utang pemerintah kita ini sering diklaim bahwa posisi utang kita aman dan telah terkelola secara baik.

Sekalipun dikatakan aman, namun tak sedikit yang mengkritik kebijakan utang pemerintah. Seringkali pemerintah dikatakan terlalu agresif dalam kebijakan utangnya. Penilaian ini sejatinya tidak terlalu tepat, meskipun juga harus diakui bahwa masih banyak hal yang perlu diperbaiki dalam pengelolaan utang kita.

Utang pemerintah memang cenderung meningkat. Dalam lima tahun terakhir, utang kita setiap tahunnya rata-rata bertambah US$7,3 milyar (atau sekitar Rp57,7 trilyun). Namun, kenaikan utang ini tidak sepenuhnya sebagai akibat dari agresivitas kebijakan utang pemerintah. Perlu diketahui bahwa komposisi utang kita sekitar 47% menggunakan valas. Sebagai pemilik mata uang yang relatif lemah, tentunya setiap terjadi volatilitas valas, utang kita juga akan berubah. Tidak hanya pergerakan Rupiah terhadap satu mata uang tertentu, pergerakan antar valas, seperti perubahan Yen terhadap US$ atau Euro terhadap US$ juga akan mengubah posisi utang pemerintah dalam Rupiah.

Sebagai contoh, pada tahun 2007, utang luar negeri pemerintah sebesar US$62,25 miliar. Namun, pada tahun 2008 meningkat menjadi US$66,69 miliar. Peningkatan ini terjadi karena pada akhir 2008 nilai tukar Yen meningkat tajam terhadap US$. Oleh karenanya, tidak sepenuhnya benar bahwa peningkatan utang disebabkan karena pemerintah terlalu agresif berutang.

Meski begitu, kita juga perlu memberikan catatan terhadap pengaruh nilai tukar ini terhadap utang pemerintah. Posisi utang kita yang terbuka terhadap volatilitas mata uang, menunjukkan bahwa pemerintah belum memiliki instrumen manajemen risiko yang dapat diandalkan untuk melindungi utang pemerintah. Kondisi ini, tentunya tidak bisa dibiarkan, karena posisi mata Rupiah yang lemah, sudah pasti akan menimbulkan risiko bagi utang pemerintah.

Dalam buku statistik utang pemerintah dinyatakan bahwa utang merupakan bagian dari kebijakan fiskal (APBN) yang menjadi bagian dari kebijakan pengelolaan ekonomi secara keseluruhan. Dengan kata lain bahwa kebijakan utang adalah kebijakan yang secara sadar memang didesain perlu ada dalam rangka mencapai tujuan pengelelolaan ekonomi. Utang juga dinyatakan sebagai konsekuensi dari postur APBN (yang mengalami defisit), dimana Penerimaan Negara lebih kecil daripada Belanja Negara.

Sebagai bagian dari kebijakan fiskal, tentunya kebijakan dan pengelolaan utang harus sinkron dengan kebijakan dan pengelolaan fiskal secara keseluruhan. Di sinilah, kita masih sering melihat bahwa kebijakan dan pengelolaan utang pemerintah tidak sinkron dengan kebijakan APBN. Sebagai contoh, dalam dua tahun terakhir ini, kebijakan utang kita seringkali melebih dari kebutuhan utang yang ditetapkan APBN. Pada tahun 2008, misalnya, kebutuhan pembiayaan kita mencapai Rp99,42 trilyun, namun realisasi pembiayaannya mencapai Rp179,37 trilyun sehingga pada akhir 2008 mengalami kelebihan pembiayaan sebesar Rp79,95 trilyun.

Kelebihan pembiayaan ini menunjukkan bahwa adanya kelemahan dalam manajemen utang kita. Terlalu banyaknya pemerintah menarik utang berarti kebijakan fiskal kita terlalu banyak menarik dana masyarakat ke dalam sistem APBN. Di tengah likuiditas keuangan yang sangat ketat waktu itu, tentunya kebijakan yang menarik utang dalam jumlah tinggi, jelas tidak baik bagi sistem keuangan kita. Oleh karenanya, tidaklah terlalu keliru bila dikatakan bahwa kebijakan fiskal kita (khususnya kebijakan utang) waktu itu sejatinya juga turut menyumbang munculnya krisis keuangan domestik yang kemudian berimbas pada jatuhnya sejumlah bank, termasuk Bank Century.

Hal lain yang perlu diperhatikan dalam manajemen utang kita adalah masalah waktu (timing) penerbitan SUN. Pada tahun 2009, kita masih memiliki kelebihan pembiayaan sebesar Rp38,35 trilyun. Sementara itu, realisasi APBN 2010 hingga kuartal I 2010 masih rendah, yaitu kurang dari 20%. Realisasi penerimaan pajak mencapai Rp116 trilyun atau mencapai 19% dari target APBN-P 2010. Dengan kata lain, sejatinya dari sisa pembiayaan tahun 2009 lalu plus realisasi penerimaan pajak hingga kuartal I 2010 cukup untuk membiayai realisasi APBN 2010. Namun, hingga April 2010, pemerintah telah menerbitkan SUN hingga Rp86,94 trilyun atau sekitar 48,83% dari target penerbitan SUN tahun 2010. Hal seperti inilah yang penulis katakan bahwa sekalipun dikatakan kebijakan utang kita merupakan bagian dari kebijakan fiskal (APBN), namun dalam prakteknya masih jauh dari harapan.

Pada dasarnya, tidak ada yang salah bila kita menempatkan kebijakan utang sebagai bagian dari kebijakan pengelolaan ekonomi secara keseluruhan. Karena memang, tak ada satupun negara yang membangun ekonominya tanpa melibatkan utang. Faktanya, seiring dengan peningkatan utang, ekonomi kita juga tumbuh dengan baik, seperti ditunjukkan oleh peningkatan PDB. Teorinya, tingginya PDB juga menunjukkan bahwa kemampuan membayar utang menjadi kian besar, karena tentunya dengan tingginya PDB, pajak yang ditarik juga akan tinggi. Sehingga, dana untuk membayar utang juga tinggi.

Tetapi prakteknya, tingginya PDB, tidak serta merta meningkatkan kemampuan membayar utang. Perlu diketahui, utang pemerintah dibayar melalui APBN. Dan APBN, dibiayai pajak. Faktanya, rasio perpajakan kita terhadap PDB (tax ratio) tak kunjung meningkat, bertahan di level 11-12 persen. Itu artinya, pencapaian PDB yang tinggi, yang dibiayai dengan utang pemerintah, sebenarnya yang kembali ke APBN untuk membayar utang pemerintah belum optimal.

Dapat disimpulkan bahwa meskipun utang kita dapat dikatakan relatif aman, namun bukan berarti bahwa manajemen utang kita telah baik. Banyak hal yang perlu dilakukan agar kita semakin yakin bahwa manajemen utang kita memang telah baik. Salah satunya adalah pemanfaatan instrumen manajemen risiko perlu dilakukan untuk melindungi utang kita yang kian bertambah itu agar terhindar risiko nilai tukar.

Ketergantungan terhadap utang sesungguhnya memiliki potensi bisa dikurangi. PDB kita meningkat pesat. Tapi sayangnya, tax ratio kita masih rendah. Itu artinya, bila kita berhasil meningkatkan tax ratio, kebutuhan akan utang baru sejatinya bisa semakin ditekan.***

Dimuat Republika, Senin, 21 Juni 2010