Mengagas Pembentukan Super Holding BUMN Model Jerman

0
47

Belum lama ini, Menteri Negara BUMN Sofjan Djalil menyatakan bahwa pihaknya kini tengah menyiapkan opsi-opsi pembentukan perusahaan induk BUMN (super holding). Opsi-opsi itu adalah model Temasek Singapura dan Khazanah Malaysia atau Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) Jerman. Menurutnya, jika model Temasek yang diambil, perusahaan induk mempunyai penempatan di banyak perusahaan. Sedangkan pada pola KfW mempunyai model korporasi dengan penempatan di banyak perusahaan, tetapi meminimalkan peran pemerintah. Menteri BUMN menyatakan super holding BUMN ini akan menaungi sub holding yang membawahi perusahaan yang operasional.

Pembentukan superholding company memang perlu disiapkan sejak dini. Penulis berpendapat bahwa model pengelolaan BUMN saat ini, yaitu menempatkan BUMN sebagai part of government (direpresentasikan oleh Kementerian BUMN) tidak akan efektif mengarahkan BUMN menjadi lebih profesional. Selain perbedaan kultur (birokrasi versus korporasi), menempatkan BUMN sebagai part of government, mau tidak mau membuka peluang terjadinya politisasi BUMN. Oleh karenanya, upaya Menteri BUMN yang mengkaji opsi pembentukan super holding BUMN untuk menggantikan posisi Kementerian BUMN di masa mendatang adalah hal yang tepat.

Penulis sendiri, dalam beberapa kesempatan telah mengulas tentang model pengelolaan BUMN ala Temasek, Khazanah, maupun SASAC di China (Republika, 30 April 2007; Bisnis Indonesia, 12 Desember 2006 dan 24 Mei 2007). Namun, ide pembentukan super holding BUMN model KfW Jerman ini penulis kira belum banyak yang tahu. Sehubungan dengan hal ini, tulisan ini akan mengelaborasi seperti apa model KfW ini dan apakah cocok diterapkan di Indonesia.

BUMN di Jerman
Sistem pengelolaan BUMN di Jerman jelas berbeda dengan di Indonesia. Di awal-awal, sesungguhnya Jerman melakukan hal yang sama dengan Indonesia yaitu membutuhkan BUMN untuk mendukung rekonstruksi akibat kalah dalam Perang Dunia. Bedanya, bila BUMN di Indonesia merupakan hasil dari nasionalisasi perusahaan Belanda, BUMN Jerman bukan dari hasil nasionalisasi melainkan didirikan.

Pemerintah Jerman kemudian mengambil posisi untuk mengurangi perannya di bidang ekonomi yaitu fokus sebagai regulator dan mengurangi kepemilikan sahamnya di BUMN yang dimiliki. Oleh karenanya, pemerintah Jerman secara konsisten melakukan privatisasi BUMN. Misalnya, bila pada 1998, pemerintah Jerman masih menguasai 100% saham di Deutsche Post, pada 1999 porsinya pemerintah tinggal 50% (50%-nya dipegang KfW) dan pada 2005 tinggal 7,3%. Sebagian besar, pada 2005 tersebut, sahamnya dipegang oleh KfW (44%) dan Publik (33%).

Sesuai dengan Maastricht Treaty, hasil privatisasi BUMN tidak termasuk dalam pos defisit APBN Jerman. Di Jerman berlaku ketentuan defisit APBN tidak boleh melebihi 3% dari PDB. Sementara itu, ketentuan Konstitusi Federal Jerman menyatakan tambahan utang baru untuk tahun terkait tidak boleh melebihi pengeluaran investasi dalam APBN tahun sebelumnya. Hasil privatisasi BUMN dipergunakan untuk mengurangi tingkat pinjaman sehingga sesuai dengan Konstitusi Federal Jerman. Dengan kata lain, kebijakan privatisasi BUMN di Jerman tidak didorong karena adanya tekanan defisit APBN.

Kondisi ini agak berbeda dengan di Indonesia. Di Indonesia, privatisasi BUMN biasanya selalu dikaitkan dengan defisit APBN. Sementara itu, hal yang sama dengan Jerman adalah, Indonesia telah memiliki ketentuan batasan maksimal utang yang dapat dilakukan. Hal tersebut sebagaimana tertera dalam UU No. 17/2003 tentang Keuangan Negara, dimana defisit APBN dibatasi maksimal 3% dari PDB dan jumlah pinjaman dibatasi maksimal 60% dari PDB.

Perbedaan lainnya adalah, tentang kedudukan pemerintah selaku pemegang saham. Bila di Indonesia berlaku ketentuan golden share (direpresentasikan melalui kepemilikan saham Dwi Warna Seri A), di Jerman hal itu tidak berlaku. Di Jerman, kedudukan antara pemerintah dengan pemegang saham lainnya di BUMN adalah proporsional dengan porsi kepemilikan sahamnya. Sebagai misal, bila kepemilikan pemerintah Jerman di BUMN sebesar 35%, keterwakilan pemerintah dalam jajaran board pun sama (sebesar 35% dari jumlah anggota board). Oleh karenanya, bila sebuah BUMN diprivatisasikan, biasanya akan diikuti dengan berkurangnya jumlah anggota board yang mewakili pemerintah.

Di Indonesia berlaku ketentuan golden share (Saham Dwi Warna Seri A) bagi pemerintah. Sebagai pemegang saham Dwi Warna Seri A, pemerintah memiliki hak-hak khusus, seperti hak mengangkat dan memberhentikan Direksi dan Komisaris sekalipun kepemilikan saham pemerintah di BUMN telah minoritas, seperti di PT. Indosat, Tbk.

Kedudukan KfW
Di atas telah disinggung tentang KfW, yaitu juga sebagai pemegang saham BUMN. KfW dibentuk pada 1948. Pemegang sahamnya adalah Republik Federal sebesar 80% dan negara bagian Federal (Länder) sebesar 20%. Pada akhir 2006, KfW memiliki aset 360 miliar euro dan memperkerjakan 3.831 karyawan. KfW tunduk menurut the “Law concerning KfW” dan disupervisi Menteri Keuangan.

Awalnya, KfW ini hanyalah perusahaan yang bergerak di sektor keuangan. Kini, peran KfW dalam sistem pengelolaan BUMN di Jerman sangat vital. Sebab, selain mengelola unit-unit usaha yang dimilikinya, KfW juga menjadi alat pemerintah untuk mengelola kepemilikan saham pemerintah di BUMN (lihat Gambar 1: Struktur Bisnis KfW). Terlihat bahwa selain mengelola unit bisnis yang dimilikinya, KfW juga berperan untuk membantu pemerintah melakukan privatisasi BUMN.

Keberadaan KfW ini terbukti memberikan nilai tambah. Pertama, pemerintah dapat menerima hasil privatisasi secara cepat. Ini mengingat, penjualan saham pemerintah di BUMN dibeli kepada KfW. Kemudian, KfW yang akan menjual saham BUMN yang dimilikinya itu pada kondisi pasar yang baik sehingga mendapatkan harga yang optimal.
Kedua, transaksi privatisasi BUMN melalui KfW akan menghasilkan dana hasil penjualan saham pemerintah pada harga yang tinggi sehingga menguntungkan KfW. Dana hasil penjualan saham BUMN ini kemudian diintegrasikan ke dalam strategi pendanaan KfW (lihat Gambar 2: Struktur Privatisasi BUMN melalui KfW).

Pelajaran Bagi Indonesia
Terlihat sekali bahwa terdapat perbedaan yang mendasar antara sistem pengelolaan BUMN di Jerman dengan di Indonesia. Tampaknya, terdapat banyak hal yang perlu disesuaikan bila ingin menerapkan model Jerman secara well-implemented.

Pertama, yang perlu dikaji apakah bisa model KfW diterapkan di Indonesia, di mana ada kondisi yang tidak setara antara pemerintah dengan investor lainnya dalam kepemilikan saham di BUMN? Apakah tepat pemerintah melepas ”keistimewaan” dalam kepemilikan sahamnya di BUMN, sementara sejarah BUMN kita berbeda dengan Jerman. Atau, bisakah model Jerman diadopsi tanpa mengurangi hak istimewa pemerintah?

Kedua, untuk dapat menerapkan model Jerman, penulis kira perlu ada perubahan sikap dalam melihat persoalan privatisasi BUMN. Di Jerman, privatisasi BUMN tidak masuk perhitungan defisit APBN. Lalu, meski Jerman agresif melakukan privatisasi BUMN-nya, tetapi sesungguhnya tidak serta merta langsung mengurangi kepemilikan sahamnya di BUMN. Faktanya, BUMN yang diprivatisasikan, ternyata dibeli KfW yang notabene perusahaan milik pemerintah Jerman.

Ketiga, untuk menerapkan model Jerman dengan KfW-nya, sesungguhnya tidak terlalu rumit. Tentunya, bila kita sudah siap dengan konsekuensi di atas. KfW di Jerman sesungguhnya adalah sebuah investment bank yang dimiliki pemerintah dengan aktivitas melakukan pengelolaan BUMN yang telah diprivatisasikan pemerintah melalui KfW.

Bila Pemerintah akan mengadopsi model KfW, ada dua alternatif cara yang dapat diambil. Pertama, mengkonversi salah satu investment bank yang dimilikinya. Danareksa, cukup potensial dapat memainkan peran ini. Danareksa inilah yang nanti akan melakukan pembelian, kemudian mengelola dan menjual saham-saham pemerintah di BUMN, sekaligus berperan sebagai investment holding. Masalahnya, untuk bisa memainkan peran ini, permodalan Danareksa perlu diperkuat.
Kedua, membentuk semacam investment holding baru yang pemegang sahamnya adalah pemerintah atau menginisiasikan agar BUMN-BUMN sektor keuangan (non perbankan) dan dana pensiun BUMN dapat berperan sebagai pemegang sahamnya. Sementara itu, untuk kedua alternatif ini, aspek kebijakan terhadap BUMN dikembalikan ke Menteri Keuangan, sebagaimana yang berlaku di Jerman.

Kesimpulannya, terdapat keuntungan dan kekurangan bila kita mengadopsi model Jerman dengan KfW-nya ini. Tampaknya, mengacu pada sistem ekonomi di Indonesia, tidak mudah model ini dapat diterapkan di Indonesia. ***

 

 

Dimuat oleh Republika, Kamis, 9 Agustus 2007 Rubrik Pareto hal. 16